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王雍君教授在2019年中国财政学会长沙会议做学术报告

发布日期:2020年03月27日   浏览次数:[]

王雍君教授

     

王雍君:今天我想给大家呈现一个不同于传统框架的财政学基础理论框架。这个框架打破了按学科和流派组织的财政学体系。目前各高校使用的财政学教材,大致都是经济学意义上的财政学,其核心部分从陈述市场失灵开始,导出经济学意义上的财政职能——由马斯格雷夫在1950年的经典著作中给出的配置、稳定和再分配职能,之后给出两个应对市场失灵的路径:一个是政府间财政安排,焦点是支出划分引导收入划分,以及两类划分的不一致导出的政府间转移支付;另一个是财政政策,与货币政策和汇率政策一同作为宏观经济政策的工具使用。这个框架只有四个核心概念:市场失灵、财政职能、财政体制和财政政策。其他内容都属于外围部分,比如收支分类和财政学流派介绍等。

至于经济学视角以外的财政问题,同样被“肢解”到相关学科中,主要是政治学、公共管理与公共行政、法学、史学和社会学等。

财政学的主体性哪里去了?没人知道!

没有主体性的财政学,充其量只是其他学科的附庸:既没有独立成形的研究对象,也没有依研究对象逻辑式展开的研究体系,因此也就有没有独立成形的财政话语。到目前为止,财政学仍然采用其他学科话语“说自己的事”。更大的问题还在于,圈内人士似乎早已习惯于躲在别的学科之树下言说“财政枝干”,因为财政学未被建构为一棵足以与其他主要学科的“平行之树”。

此局面由来已久,造成三个主要的负面后果。首先,即使圈内人士也很难就财政问题做理性沟通,如果不是陷入无谓意气之争的话,此情形有如火星人与地球人之间的各说各话。其次,支离破碎的知识体系很难避免一大堆琐碎观点的陈述与罗列充斥于教材、教学和研究中,以至于引导“提对问题”、“正确思考”和“激发洞见”变得无比困难,甚至很难分辨财政专家与略知财政问题的普通公众之间的差异。我带硕士与博士研究生很多年了,客观地讲,在看到论文时不生气已经很好了!因为要发现满足其中任何一个要求的论文都颇不容易。

刚才听尚希院长说正确提出一个好问题胜过解决十个问题,深有同感。记得爱因斯坦说过,提出一个好问题胜过找到100个答案。问题提不对,又不会正确思考,更不用说有什么洞见,原因是什么?概括起来有两个,一个是财政学的研究对象和研究体系过于支离破碎,间接导致很多学生很难以一个起码的概念框架来建构和陈述问题。

另一个是财政学的英文专业文献看得太少。目前财政学和知识体量已经非常庞大,因为从斯密时代开始已经200多年了。期间西方学者的贡献相对而言比中国学者大了不少,毕竟人家的时间更长,因研究财政问题而获诺奖的学者全是西方背景的学者。作为客观事实,中国确实有差距。因此,要想在这个领域有小小的建树,没有足够深厚的英文文献积累几乎是不可能的。当然,还有一个投机取巧的方法,那就是自我想象或主观臆断地提出某些单独的观点,或者把它展开为更多的次级观点。之所以称之为“主观臆断”,其原因在于这些观点通常既无法被证实,也无法被证伪。也就是说,无法说它错,但也无法说它对。

科学的焦点不是what,而是why。观点式的财政思维,几乎全由what主导,原因很简单:几乎从来不去过问一个基本问题——真实世界的财政过程是这样的吗?这种“不观照现实”的财政学,类似于科思曾经批评过的“黑板经济学”:在课堂上条条是道,一对照现实就全部露馅!

这就涉及支离破碎的财政学现状带来的另一类后果:无力指导丰富多彩的财政实践。2013年十八届三中全会提出建立现代财政制度、促进国家治理的宏大命题以后,财政改革的频率加快、力度加大,但只要略看一下中文文献就知道,学界的回应依然是零碎式的观点回应,而不是基础理论层面的系统性回应,类似于停留于“授人以鱼”而非“授人以渔”应对饥饿的局面。一种基础理论如果不能系统回应现实挑战,也就谈不上“理论”,更不用说“基础理论”。真正的基础理论必须满足四项条件:统一解释、充分预见、指导当下实践以及引导未来明智行动的方向。现在这样的理论尚未出现。

因此我们需要去建构它!

今天把我一些思考的初步成果跟大家分享,欢迎各位批评指正。我把这个财政学的新知识体系称之为“智识财政学”,焦点并非具体观点,而是搭建有助于激发提对问题、正确思考和形成洞见的整体框架。这个框架并不排斥计量模型,但它约束与引导计量模型或数学方法从属于三个更紧要的问题:提对问题、正确思考和形成洞见。所谓垃圾论文,无非就是其中一个也不被满足。现在主流教学和研究方法明显“走偏”,那就是偏重数学方法。数学是所有科学的基础,也是所有科学研究的主要方法。

这原本没有问题,无需争执。问题在于:至少在社会科学领域,数学工具的重要性不能通过本身得到证明;相反,其重要性只能通过它对“提对问题”、“正确思考”和“形成洞见”的潜在贡献,或者至少对其中一个的间接贡献,得到证明!如果没有潜在贡献,至少也得与三项要求保持一致。既看不出潜在贡献,也看不出一致性,纯粹是把计量模型和数据堆上去,甚至不惜篇幅去证明,之后做些通常无关痛痒的参数检验,之后得出通常更平庸的结论,甚至检验结果与预期不符的话干脆通过修改数据或参数使之“强迫”与预期一致。这类现象已经不是个案,随处可见,包括级别比较高的刊物的某些文章。

此类作为,除了进一步使财政学误入歧途外,不会有多少正面意义。

提对问题和正确思考比计量模型更重要。现在高校教学非常重视计量模型,我发现模型做得很好的学生中,不少学生不太会思考,也不太会提对问题。只要财政学的知识图谱未被正确搭建和理解,学术研究、教学和实践中的种种问题仍将延续和放大。

最近几年我写了几篇论文,中国知网组织翻译成英文,国际上推荐了几篇文章,焦点正是以知识图谱呈现财政学基础理论框架与知识进程。如果没有一个好的知识图谱来呈现知识发展的进程,我们又如何能够回应智识性挑战?在这个时代我们尤其需要智识,因为智识才是系统应对挑战和建立良好思维习惯的最佳选项。日益复杂的经济社会问题越来越多地集中在公共财政层面,没有足够的智识真的很难思考好、应对好。

知识图谱和智识财政学正是针对财政学作为“尴尬显学”的现状提出来的。财政问题上涉国际,下及民生,涉及博大精深、治国经邦的大学问。唐朝中期的杰出理财家杨炎有过名言:“夫财赋,邦国之大本,生民之喉命。天下理乱轻重皆由焉,是以前朝历选重臣主之,犹惧不集;大计一失,则天下动摇。”

现在的财政学有两大问题:第一个是研究对象不明确,第二个是研究体系凌乱。财政学话语也很贫乏,有很多盲点。主要根源之一在于按照学科思维组织知识体系,被肢解为碎片化的知识体系,缺乏独立成形的统一话语和主体地位。加上课堂上的启发式教学基本上全部让位于“我认为……”的特定观点式教学和计量模型主导的教学,学生很难从中学到多少真正有用的专业知识。

特定的观点只是提对问题和正确思考的自然结果。在大学课堂上,启发提对问题和正确思考的教学方法实在太少了。很多博士生问我,“老师我写个什么题目呀?”我说,只要是社会痛点,学术研究不充分的都是好题目。但是他们找社会痛点、找文献研究不充分的领域找不对,选一个好题目都很难,很难理喻。为什么会这样?不得不说,教育界同行们在用易懂的方法向非专业人士解释财政学的关键内容,引导“提对问题”、“正确思考”和“形成洞见”方面做得非常不够。

基本的解决方案是还原现实,搭建知识图谱。目前财政研究中的主观臆断相当常见。基于确定的事实而非主观臆断建构的财政学,才真正叫做还原现实,也就是站在真实世界的角度去考虑问题,而不是“我认为……”。

搭建好的知识图谱必须基于确定的事实。包括宇宙在内,万事万物皆有一个根本源头,如果这个逻辑起点不对,整个知识体系搭建就是沙滩上建堡垒。

财政学的根本源头是什么呢?就是公众的钱财问题!目前我国财政支出占GDPR的比重将近五分之二,规模非常大。

把公众钱财问题作为财政学知识体系的逻辑起点是必需的,部分原因在于这是一个真实的和意义非凡的起点。如果没有一种明确的财政话语把国家和政府拿的、花的钱称之为“纳税人的钱”,那么,整个财政学的知识体系将会全面崩塌,然后倒退到人类步入民主时代以前的王朝国家时代。

以此言之,财政学可定义为研究伴随获取与使用公众钱财而来的人类公共生活的处境、困境、秘境的学科。这样去定义它,我们才能明确研究什么:研究处境,处境在实践中可能会演化出困境;摆脱困境需要出路,就叫秘境。我们要有这样的思路去思考。

知识图谱的搭建是3-5个核心概念。任何一门成熟学科最多只有3-5个核心概念,其他的概念和整个体系是由此牵引而出的。牛顿的《自然哲学的数学原理》是一部划时代的革命性著作,他用了四个概念,即运动的三大定律和万有引力,却可以解释种类繁多的现象,确实令人赞叹。我们应该以这样的方式去思考。

在我的知识图谱中,财政学有三个核心概念:一个是公众钱财,拿钱、花钱都是公众的钱财。第二个核心概念是社会物品。我赞同刘小兵教授的观点,公共物品这种概念解释力非常弱。第三个概念是普遍利益。这是三个最基础的概念,其他的财政学概念都可以从这里牵引而出。这是一个认知层面的逻辑线索,很难去否定它,因为太真实了,也太重要了。

所以,在我看来,财政过程无非就是一个由“投入-产出-成果”表达的社会化过程,即社会获取财政投入、把财政投入转换为财政产出以达成财政成果的过程。财政投入即财政资源和财政权力,财政产出即公共政策与公共服务——或者在更广泛的意义上称之为“社会物品”,财政成果反映财政产出需要达成的根本目的:概括起来无非有两个,一个是与基于个体偏好的社会偏好相一致,另一个是反映集体主义价值观视角的社会凝聚力——由“财政共同体”概念表达。

这个过程中会遭遇到很多的困难和障碍。因此我们要去解读处境如何演变为困境,困境又如何去摆脱呢?追溯答案需要诉诸财政场域(fiscal fields)。这是我创造的术语,但不是凭空创造,而是有其客观真实且逻辑上很清晰的基础。有了这个概念的引导,我们就能关注为何许多国家、政府和社会没有能够有效地完成“投入-产出-成果”的循环式转换,从而寻根溯源地找到出路。

社会物品有两个层次,一个是财政制度,一个是公共政策与服务。两者都有明确的“社会边界”,比如中国纳税人的钱支持中国的公共政策与服务,这些政策与服务在国家边界以内是开放性的;在边界以外是封闭式的,根本就不是“公共物品”——充其量也只是外部性或外溢(spillovers)而已。少量例外或许可以理解,但也只是例外。国家内部也有更小的社会边界,比如各个地方辖区。人类天生就是地域意识很强的社会动物,这与社会物品概念很契合。此外,真实世界中,只要大致仔细地观察一番,就不难发现多数政府提供的大多并非公共物品,而是“社会共同体”负责提供的私人物品或准私人物品。由于这两类原因,把公共物品当作智识财政学的研究对象并不适当,只有社会物品才完全契合:无论逻辑还是现实。

当代社会中政府的基本职责就是交付公共政策与服务。政府的本质是服务人民,纳税人的钱财只有被有效地转换为社会物品才有意义与价值。

公众钱财作为财政学的逻辑起点如此真实、如此宏大、如此确定无疑,足以让我们把财政学知识体系搭建其上。如果一个学科体系没有坚实的、确定的起点,一个宏大的、真实的起点,那就是宗教了。宗教不需要一个真实的起点,“我认为……”就可以,我相信就可以。科学的知识体系必须有一个真实确定的逻辑起点,就财政学而言,这个起点如果不是公众的钱财又是什么呢?没有公众钱财的拿和花,根本就不会有财政问题和财政学。

有这么一句话与各位分享:“世上最开心的事莫过于花别人的钱”,“世上最困难的事莫过于花好别人的钱”。政府花好纳税人的钱,存在很多障碍,花好纳税人的钱非常难,所以财政学才是一门艰深的学问。因为它关注的是普遍利益,又是一门高尚的学科。

公众钱财分两个层面,一个是资源存量,一个是收支流量。中国是公有制国家,存量财政这一块是非常大的,比收支流量大很多。

在智识财政学中,社会物品定义为社会成员共担义务、并共享权益的共同体物品,不同于公共物品。真实世界中政府提供的大多并非公共物品。公共物品的解释力实际上非常有限,比如基本住房保障,给穷人分发现金,这些都是私人物品。为什么政府提供那么多的私人物品呢?因为它被看作是社会共同体的集体责任,如此而已!也就是说,不是因为它们是公共物品,只是因为它们是社会物品。我们通常习惯经济学的公共物品定义,解释政府与市场的边界,这种解释力只是经济学的视角,真实世界中政府提供的物品就是社会成员共担义务、共享权益,无论是私人物品还是公共物品,我们都把它看作是概念化的社会物品。只有这样的定义我们才有能力解释现实。

财政制度是社会物品的一个层次,涵盖基本原则、基本原则引导下的财政规则,还有财政规制。财政制度约束与引导公款管理、财政职能、政府间财政关系、财政政策、财政绩效。制度的功能是社会赞同和推动履职。概括起来,财政制度肩负两项重大使命:一是约束引导财政权力的运作,二是约束和引导财政资源的运用。如果财政学往下分为两个分支的话,一个是言说财政权力的财政学,另一个是言说财政资源的财政学,两者“清晰区分、紧密结合”正是“美好社会”的关键性的前提条件。一个美好的社会是需要去精心组织的,一方面能够有效利用稀缺资源,另一方面又能够以较少冲突的方式把社会组织起来。资源的充分利用加上人际关系的和谐,大致定义了“美好社会”,因为人类公共生活的最高理想和根本意义也可从中升腾而出。

建构现代财政制度的诸项基本原则中,首要的是法定授权。未经公民或其代表正式批准不得拿钱和花钱。几个月前,全国人大财经委邀请我做了一个直播。因为人大在审查批准预算决算方面还存在一些问题,我们现在用“法定授权”这个概念去表达的话,就可以把财政学的视野扩大,包括立法机关在内,因为授权征集收入、开支公款和举借债务皆为其“天职”。法定授权原则正是公款管理的底线。真正的公款只是纳税人的钱。

二是受托责任。授权以后代理人有很大的权力,滥用权力的风险就大了,因此公民把权力授予政府的同时,还必须把责任授予政府,形成以责任制约权力的制度安排,这就是受托责任的原则。财政代理人对委托人关切的目标与利益负责,这个责任原则怎么落实?法定授权怎么落实?其中有许多丰富的细节,只是可惜我们现在的财政学话语太贫乏、视野太狭隘,呈现不了那么丰富多彩、博大精深的内容。

三是财政透明度原则,即相关财政信息内的充分披露。四是预见性原则,关注消除可得资源与法律法规的不确定性。五是公共参与原则。即公众话语表达与政府回应。这五项原则环环相扣,逻辑次序不能颠倒,以此形成现代财政制度建构的五项基本原则,全部都是良治(good governace)的基本原则。

普遍利益有时被称为国家利益、公众利益或公共利益,这里无需就此展开讨论,因为真正的问题不在于使用什么样的概念,而在于概念能够清晰表达的实质是什么。普遍利益有两个要素:一个是偏好一致。政府的税收/支出方案应最大限度地满足公民偏好,概论起来,这是“以人民为中心”的发展理念的核心元素。财政民主的基本问题就是个体偏好揭示与偏好聚合问题。集体意志不能抽象掉个体价值。目前的财政学缺乏对“偏好”的关注,西方财政学在这方面下了很多功夫。如果政府处理税收和支出问题不需要考虑社会成员的价值与偏好,问题就简单了,但也全然没有了高尚意义与价值。另一个是表达社会融合或凝聚力的共同体概念。我们对财政问题的处理,共同体的忠诚感与归属感无比重要,集体主义价值观永远不可放弃。国家并非适当的基本分析单元,合适的集体概念是共同体。

至此,知识图谱呈现的财政过程可表述为:把公众的钱财转换成社会物品,以社会物品促进普遍利益。这是一个宏大复杂的社会化财政过程,我们要好好研究它。这里面涉及了三个问题:什么是财政过程的本质?财政过程是怎样展开的?财政过程的处境、困境、秘境应该如何呈现出来?

如果把财政看作一个过程,这个本质就是共同义务。公众就是纳税人,为什么要把钱财交给政府?因为我们有共同义务。个体和集体都有共同义务。集体就是共同体,负有保护和惠及其所有成员的共同义务。为什么政府要向公众提供社会物品,促进公众的普遍利益?因为政府负有这样作为的义务,也就是作为共同体代理人的义务。集体就是共同体。个体也有共同义务。从义务开始的思想结构的优势非常明显,因为如果不能表明财政义务的合理来源与限度,约束、引导财政权力与财政资源以促进普遍利益就是一句废话。也就是说,我们谈论的财政问题、财政资源、宏观税负等问题,必须要追溯到个人和集体的合理义务是多少?来自何处?如果这些基本问题解释不清,其他财政问题也很难说清楚。义务观财政学才是讲财政学是研究拿人钱财、替人消灾的高尚学科。

财政过程的展开因而可使用5个核心概念表达:社会物品、公共政策与服务、财政制度以及财政偏好和社会融合。后者也可表述为财政共同体或社会凝聚力。

这五个核心概念用以约束与引导财政学的全部内容,主要有五个模块:公款管理、财政职能、财政体制、财政政策、财政赞同。财政赞同是财政规则本身的社会赞同,还有作为财政结果绩效的社会赞同,这两个层次非常清楚。五个模块的逻辑关系也是如此:先由公款管理带出来财政职能,财政职能带出来财政体制,财政体制确定以后才会有财政政策问题,财政政策最后会有一个结果,也就是绩效层面。财政学从公众钱财这里出发的话,是一个很合理的出发点,很难动摇。遵循这些逻辑线索建构的财政学,便具有了坚实的客观基础,从而彻底告别“黑板财政学”。

财政过程的展开还涉及其他问题。这个过程不会自动进行,需要有工具来驱动把公众钱财转化为社会物品以促进普遍利益的进程,这个进程依赖于财政制度、组织架构和技术方法。财政学不研究组织架构的传统早就该终结了。

好的财政制度从逻辑上讲还必须是获得广泛持久社会赞同的制度结构,涵盖形式正义和实质正义这两个一般标准。推动政府履职是另一个重要标准。政府必须制定实施公共政策,以合理成本向民众交付充分和优质的公共服务。

组织架构层面的问题几乎未进入财政学视野,这不正常。不妨直接提一个相关问题:财政部门和发改委合并会不会更好一点?财政问题会不会因此处理得更顺畅一点?就是这么一个简单的组织架构,目前在财政学的研究里面基本上是沉默,没有人说这事,无论组织形式还是组织激励。

知识图谱的进程应该呈现处境、困境、秘境,这个概念我用一个词来表示叫“财政场域”,是什么意思呢?一个是强制纳税,强制性是必要的,但强制性也会带来问题,政府无论花多少钱,反正是强制你纳税,这就有了过多赤字、过多负债、过多支出和财政不可持续的风险。另外一个是集体行动带来的白搭车问题,实际上还有集体迷失这个后果。

这些都表达了财政过程的困境,但困境还有其他来源:公地悲剧和代理问题。财政资源是一块公共资源,免费的资源。世上免费的好东西都会被糟蹋了,没有例外。内蒙的草原、山西的地下煤,都是公地悲剧的经典例子。公共财政资源和财政权力何尝不是“公地”?另外一个是委托代理问题。正因为存在困境,公众的钱财通常很难转换为社会物品,就算转化对普遍利益的促进也有限,所以我们应该努力去揭示是什么障碍和困难妨碍了财政过程的有效展开。这是我们要独立去研究的大视野财政学。这些分析在宏观背景下可表述为社会困境:个体理性之和招致集体非理性。

悠悠万事,财政为大。当代财政学应有能力解读人类发展进程中那些宏大而精微的问题,但财政学的现状堪忧。知识图谱的建构与应用可望作为救济之道。

概括起来,财政学的未来首先取决于我们这代人的思考能力。首要的是保证思维方式既合逻辑又对照现实,其次是与“我认为……”之类的大话空话套话彻底决裂。

感谢各位的聆听,谢谢!

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